本次征集开始时间:2024-4-2 结束时间:2024-5-2
为充分运用市场竞争机制配置公共资源,营造公开、公平、公正的市场环境,保障社会公共利益、公共安全和特许经营者的合法权益,根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《陕西省市政公用事业特许经营管理试行办法》等法律法规,结合汉中市实际,起草编制了《汉中市特许经营权改革实施方案(征求意见稿)》。为集中民智、反映民意、凝聚民力、问计于民,科学编制好方案,现广泛征求社会各界意见。任何单位和个人均可在公示期内登录“汉中市人民政府”网站查询相关内容,并以书面或电子邮件形成反馈,提出意见建议。为了便于更好的沟通和完善,请在提出意见建议时,署真实姓名和联系电话,以单位名义反映情况的应加盖单位公章。
您的意见建议请于2024年5月2日前,通过以下方式反馈:
(一)电子邮件:ZQYJtpk@163.com
(二)传真:0916-2626717 联系电话:0916-2626717
(三)寄件地址:汉中市汉台区民主街市国资委
附件:《汉中市特许经营权改革实施方案(征求意见稿)》
汉中市政府国有资产监督管理委员会
2024年4月2日
汉中市特许经营权改革实施方案
(征求意见稿)
为进一步规范全市特许经营权管理,健全特许经营公平竞争、评估评级、动态监管等长效机制,着力提升公共服务质量和效率,维护特许经营者合法权益,保障社会公共利益和公共安全,根据国务院《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称《指导意见》)精神,结合我市实际,制定本方案。
一、总体要求
(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大精神,深入学习贯彻习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神、习近平总书记来汉中考察重要指示精神,认真落实市委六届六次全会暨市委经济工作会议精神,坚持特许经营“一项一策”分类施策原则,完善运营评价机制,通过“收回重授”“应授尽授”“特许经营+联合开发”模式,提高特许经营项目建设运营水平,为新时代汉中经济高质量发展提供有力支撑。
(二)工作目标。到2024年底,完成特许经营方案大纲、协议范本和实施细则编制,更新和完善市级特许经营项目清单;到2025年,初步建立规范有序的政府和社会资本合作新机制,实现公共服务质量效率双提升,存量资产项目有效盘活;到2026年,全市特许经营权监管体系更加成熟,基础设施和公用事业领域服务水平更加高效,特许经营权盘活政府无形资产作用更加明显。
二、重点任务
(一)完善制度保障体系
1.建立项目清单。各行业主管部门要按照《特许经营领域行业主管部门责任分工》(附件1)及“应进必进”原则,梳理本部门管理的政府特许经营权事项,提供设立政府特许经营权事项的法律法规及国家政策依据,对拟设立(删除)政府特许经营权事项形成书面申请,提交市特许办会同市司法局、市财政局审批,纳入(删除)特许经营项目清单实行动态调整。
2.制定年度计划。各行业主管部门要按照国家政策和发展规划,结合工作实际,聚焦使用者付费项目、有经营收益项目,比照政府投资项目审批权限和《汉中市人民政府特许经营权管理办法》(汉政办发〔2022〕42号)要求,合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出(服务),编制事权范围内特许经营项目年度实施计划,报市特许办备案。
3.实行分级管理。本市行政区域内特许经营权实行全市统筹和市与县区两级人民政府分级管理原则,特许经营权的授予主体是市或县区人民政府。各行业主管部门涉及的特许经营项目要厘清市与县区特许经营权管理权限,提出划分意见报市政府审定。对跨县区的特许经营项目由市政府授予或市政府授权相应县区政府授予。
4.公开出让方式。各行业主管部门应根据经批准的特许经营方案,依托汉中市公共资源交易平台通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者(含特许经营者联合体)。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整,确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。已取得特许经营权而未通过公开竞争方式授予的特许经营权项目,由行业主管部门报市特许委批准后完善相关手续,签订相应补充协议,对于重大瑕疵项目由行业主管部门报市特许委研判,经市政府审定后收回重授。
(二)准确把握实施重点
5.激活民间资本活力。特许经营项目应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单,结合项目实际情况,确定民营企业参与的具体方式。对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目,可以参照清单精神,探索采取特许经营模式,以适宜方式积极鼓励民营企业参与。
6.明确特许经营方式。特许经营项目应根据实际情况,合理采用建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)等具体实施方式,并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属,清晰界定各方权责利关系。
(三)规范存量项目管理
7.建立评估退出机制。各行业主管部门要制定公共产品和服务质量评价标准,对项目进行运营情况监测分析,开展运营评价,评估潜在风险,并建立约束机制。市、县行业主管部门按照分级管理原则,每3年对特许经营者进行一次评价,必要时可以实施年度评价,评价应由行业主管部门与专家组成评价小组,形成运营评价报告,行业主管部门结合运营评价报告作出“通过”或“不通过”的评价结果,对于评价结果为“不通过”的,行业主管部门应责令特许经营者限期整改,整改后仍“不通过”的,应按照特许经营协议取消其特许经营权。特许经营期内,如确需变更协议内容,协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的,应按协议约定依法依规做好移交或退出工作,严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交(BT)模式变相举债。在行业主管部门制定公共产品和服务质量评价标准后,主管部门应及时与特许经营者签订补充协议,明确服务标准和违约事项。各行业主管部门要制定临时接管应急预案,在危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急状态下,临时接管特许经营项目。
8.加快存量资产盘活。各行业主管部门要全面摸排系统内每宗闲置资产家底,分类建立台账,重点对存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产,包括交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,通过“特许经营+联合开发”模式,鼓励符合条件的市属国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产,形成投资良性循环。
(四)积极培育增量项目
9.严格审核方案。对拟采取特许经营模式实施的项目,各行业主管部门要按照《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资〔2024〕227号)编制特许经营方案,签订特许经营协议,并按照《汉中市特许经营权评审会议事规则(试行)》(汉市特许办发〔2023〕1号)流程进行审核。特许经营协议应明确项目实施范围、产出(服务)质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限,约定双方的权利、义务和责任等内容。对特许经营事项,应当进行公平竞争审查,未经公平竞争审查不得授予特许经营权。对已授权市本级特许经营的项目,行业主管部门要按照规定完善特许经营方案和特许经营协议,报市特许办备案。
10.创新项目实施方式。对拟采取特许经营模式实施的项目,各行业主管部门要细化支持政策,鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等方式,不断提升公共服务质量效率。特许经营者在保障项目质量和效果的前提下,通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。
(五)加强特许经营权监管
11.强化日常监管。各行业主管部门要按照法律法规、国家标准、行业标准以及与特许经营者签订的特许经营协议约定内容,对特许经营者中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、重大事项董事会决议等进行检查,对特许经营者提供的公共产品和服务质量进行监督抽查,督促特许经营者履行安全管理职责。
12.完善信息披露机制。各行业主管部门应将特许经营项目建设内容、中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息,依托全国投资项目在线审批监管平台,及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、建设情况、安全生产情况、经审计的年度财务报表等信息,通过适当方式向社会公开,并依法接受年度财务审计。
13.实行失信惩戒。市特许办要对特许经营者及其从业人员的违法违规行为建立信用记录,及时向征信机构通报,纳入全国信用共享平台。特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准,严重危害公共利益,造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形,行业主管部门要依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的,特许经营者应按照协议约定承担违约责任。
三、保障措施
(一)强化组织领导。市特许办要加强全市特许经营权改革工作领导,各行业主管部门要按照《特许经营领域行业主管部门责任分工》层层夯实工作责任。各县区政府、市级园区管委会要明确特许经营权牵头部门,成立特许经营权管理办公室,统筹协调特许经营权出让、审核、监管等事项。
(二)健全工作机制。市特许办要建立协调联动机制,定期召开特许经营联席会议,及时协调特许经营项目中存在的问题。各行业主管部门要按照《特许经营权改革任务清单》,通力协作配合,不折不扣抓好落实。
(三)加强督导检查。市特许办要联合行业主管部门按照《特许经营权改革任务清单》定期开展特许经营权督导检查,对特许经营权改革进展缓慢、工作不力的单位进行通报。
附件:1.特许经营领域行业主管部门责任分工
2.特许经营权改革任务清单
附件1
特许经营领域行业主管部门责任分工
(根据国家政策进行动态调整)
市交通局主管:收费公路、铁路及铁路客货运输商业类、延伸类业务项目、民航基础设施、城市公共汽车客运线路、城市公共交通运营、综合交通枢纽等交通项目,物流枢纽、物流园区项目、机场货运处理设施项目、冷链物流基地项目等物流项目,智慧交通、城市公共汽车客运线路、城市公共交通运营、高速公路建设、综合交通枢纽改造等新建(改扩建)或盘活存量项目;
市城管局主管:城市供水、管道天然气、市政集中供热、停车场、户外广告载体使用、城市污水(生活污水、工业废水等)、垃圾(生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等)收集处理、污泥处置、中水回用经营及资源化利用等生态保护和环境治理项目、生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾处理项目;
市住建局主管:地下综合管廊项目、城市更新项目;
市水利局主管:水库、具有发电功能的水利项目;
市自然资源局主管:矿产砂石资源项目;
市发改委主管:充电基础设施建设及运营、农村电网改造升级项目、油气管网主干线或支线项目、石油、天然气储备设施项目、光伏发电项目等;
市文旅局主管:旅游公共服务项目;
市体育局主管:体育项目;
市智慧局主管:智慧城市、数字经济、数据中心、人工智能算力基础设施、数据资源等新型基础设施项目;
市农业局主管:农业废弃物资源化利用项目、旅游农业、休闲农业基础设施项目、智慧农业项目;
市林业局主管:林权,林业资源、林业生态项目;
市民政局主管:殡葬服务项目。
附件2 | ||||
特许经营权改革任务清单 | ||||
序号 | 改革事项 | 具体任务 | 责任单位 | 完成时限 |
1 | 编写特许经营方案大纲 | 待国家《基础设施和公用事业特许经营管理办法》印发后,按照最新规定编写特许经营方案大纲、协议范本和实施细则编制 | 市特许办 | 国家方案出台后完成 |
2 | 建立项目清单 | 对拟设立(删除)政府特许经营权事项形成书面申请,提交市特许办审核后,报市特许委批准,纳入(删除)目录指引 | 市交通局、市城管局、市水利局、市文旅局、市智慧局、市住建局、市民政局、市财政局、市司法局 | 2024年6月底前 |
3 | 年度实施计划 | 按照国家政策和发展规划,结合我市工作实际,编制事权范围内特许经营项目的年度实施计划 | 市交通局、市城管局、市水利局、市文旅局、市智慧局、市住建局、市民政局 | 2024年5月底前 |
4 | 实行分级管理 | 厘清市县特许经营权管理权限,提出划分意见报市政府审议 | 2024年6月底前 | |
5 | 对跨县区的特许经营项目,提出明确意见报市政府审议 | 2024年6月底前 | ||
6 | 县区政府、管委会要参照市级特许经营权管理方式,明确特许经营权牵头部门,成立县区特许经营权管理办公室,统筹全县区的特许经权出让、审核、监督等事项 | 各县区政府 | 2024年4月底前 | |
7 | 激活民间资本活力 | 确定民营企业参与的具体方式积极鼓励民营企业参与 | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
8 | 明确特许经营方式 | 合理采用建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)等具体实施方式 | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
9 | 完善公开出让制度 | 通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者(含特许经营者联合体) | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
10 | 已取得特许经营权而未通过公开竞争方式授予特许经营权的项目,由行业主管部门报市特许委批准后完善相关手续。 | 市交通局、市城管局、市住建局 | 2024年年底前 | |
11 | 对于重大瑕疵项目由行业主管部门报市特许委研判,经市政府审定后收回重授。 | 2024年年底前 | ||
12 | 建立评估退出机制 | 建立特许经营项目评估制度,制定公共产品和服务质量评价标准,建立不胜任退出机制。 | 市交通局、市城管局、市水利局、市文旅局、市智慧局、市住建局、市民政局 | 2024年6月底前 |
13 | 形成临时接管应急预案 | 2024年年底前 | ||
14 | 加快存量资产盘活 | 全面摸排系统内每宗闲置资产家底,分类建立台账,重点对存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产 通过“特许经营+联合开发”模式,鼓励符合条件的市属国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产,形成投资良性循环。 |
市特许委成员单位 | 2024年年底底前 |
15 | 严格审核方案 | 对拟采取特许经营模式实施的项目,要按照《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资〔2024〕227号)编制特许经营权实施方案,签订特许经营协议,并按照《汉中市特许经营权评审会议事规则(试行)》(汉市特许办发〔2023〕1号)流程进行审核。 | 市交通局、市城管局、市水利局、市文旅局、市智慧局、市住建局、市民政局 | 2024年年底前 |
16 | 对此前已授权市本级特许经营的项目,行业主管部门要按照规定完善特许经营协议,报市特许办备案 | 市城管局、市住建局、市交通局 | 2024年年底前 | |
17 | 提升服务水平 | 细化支持政策,鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等方式,不断提升公共服务质量效率 | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
18 | 强化日常监管 | 按照法律法规、国家标准、行业标准以及与特许经营者签订的特许经营协议约定内容,对特许经营者中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、重大事项董事会决议等进行检查,对特许经营者提供的公共产品和服务质量进行监督抽查,督促特许经营者履行安全管理职责 | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
19 | 完善信息披露机制 | 及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息,通过适当方式向社会公开,并依法接受年度财务审计。 | 市特许委成员单位 | 长期坚持 |
20 | 实行失信惩戒 | 对特许经营者及其从业人员的违法违规行为建立信用记录,纳入全国信用共享平台 | 市特许办 | 长期坚持 |
关于《特许经营权改革实施方案》起草情况说明
一、起草背景
2022年,市政府印发《汉中市人民政府特许经营权管理办法》(汉市国资字〔2022〕9号)后,市国资委相继制定了《关于明确汉中市特许经营权管理委员会组成人员的通知》《特许经营权评审会议事规则(试行)》《关于切实做好公共泊车位特许经营权项目整改工作的通知》等系列规范特许经营权管理单项文件,但在特许经营项目授予过程中依旧存在授予不规范、项目权属不清晰、协议履约不到位、项目研判不深入、制度体系不健全等一系列问题亟待破解。
二、起草依据
按照国务院《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称《指导意见》)精神,市国资委结合工作实际《汉中市特许经营权改革实施方案(审议稿)》围绕完善制度保障体系、准确把握实施重点、规范存量项目管理、积极培育增量项目、加强特许经营权监管5个方面提出13条改革措施,并配套形成《特许经营领域行业主管部门责任分工》《特许经营权改革任务清单》。
需要特别说明的是,因特许经营权改革为创新性工作,目前无明确上位文件指导和其他地市经验可借鉴参考。市国资委在起草文件过程中重点把握4条原则。一是严格政策要求。《实施方案》按照国务院《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)及国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法(修订征求意见稿)》文件精神制定,确保各项改革措施符合政策要求;二是坚持问题导向。《实施方案》结合我市特许经营权日常管理中存在的突出问题,有针对性地提出改革措施,进一步健全了特许经营权监管长效机制;三是坚持改革创新。《实施方案》明确提出要建立评估退出机制和加快存量资产盘活,并配套形成《特许经营领域行业主管部门责任分工》《特许经营权改革任务清单》明确部门职责,细化任务分工;四是广泛征求意见。《实施方案》共征求市级部门和各县区37家单位意见,收集整理修改意见28条,经认真研究,吸收采纳21条,最大限度凝聚共识,确保改革措施落地生效。
三、主要内容
(一)完善制度保障体系
1.建立项目清单。要求各行业主管部门要按照应进必进原则,梳理本部门管理的政府特许经营权事项,提交市特许办会同市司法局、市财政局审批。
2.制定年度计划。要求各行业主管部门要按照国家政策和发展规划,编制事权范围内特许经营项目年度实施计划,报市特许办备案。
3.实行分级管理。明确我市特许经营权实行全市统筹和市与县区两级人民政府分级管理原则,并要求各行业主管部门厘清特许经营项目市与县区特许经营权管理权限,提出划分意见报市政府审定。
4.公开出让方式。要求各行业主管部门应依托汉中市公共资源交易平台,通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者,对已取得特许经营权而未通过公开竞争方式授予特许经营权的项目,由行业主管部门报市特许委批准后完善相关手续,签订相应补充协议。对于重大瑕疵项目由行业主管部门报市特许委研判,经市政府审定后收回重授。
(二)准确把握实施重点
5.激活民间资本活力。明确特许经营项目应根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单,结合项目实际情况,确定民营企业参与的具体方式,积极鼓励民营企业参与特许经营项目建设。
6.明确特许经营方式。明确特许经营项目应根据实际情况,合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式,并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属,清晰界定各方权责利关系。
(三)规范存量项目管理
7.建立评估退出机制。要求各行业主管部门要制定公共产品和服务质量评价标准,对项目进行运营情况监测分析,开展运营评价,评估潜在风险,并建立约束机制。并在制定标准后及时与特许经营者签订补充协议,明确服务标准和违约事项。
8.加快存量资产盘活。要求各行业主管部门要全面摸排系统内每宗闲置资产家底,分类建立台账,鼓励符合条件的市属国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产,形成投资良性循环。
(四)积极培育增量项目
9.严格审核方案。明确各行业主管部门对拟采取特许经营模式实施的项目,要编制按照《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资〔2024〕227号)特许经营方案,签订特许经营协议,对已授权市本级特许经营的项目,行业主管部门要按照规定完善特许经营方案和特许经营协议,报市特许办备案。
10.创新项目实施方式。明确对拟采取特许经营模式实施的项目,各行业主管部门要细化支持政策,鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等方式,不断提升公共服务质量效率。
(五)加强特许经营权监管
11.强化日常监管。明确监管依据、监管内容,要求各行业主管部门督促特许经营者履行安全管理职责。
12.完善信息披露机制。要求各行业主管部门将非涉密信息依托全国投资项目在线审批监管平台及时向社会公开,督促特许经营者并依法接受年度财务审计。
13.实行失信惩戒。要求市特许办要对特许经营者及其从业人员违法违规行为建立信用记录,及时向征信机构通报,纳入全国信用共享平台。