2011—2015年是我市深入贯彻落实科学发展观、加快建设小康社会的关键时期，也是全面推进农村扶贫开发工作的重要转折阶段。为了强力推进新一轮扶贫开发工作，努力完成“十二五”扶贫开发整村推进任务，根据中国农村扶贫开发《纲要》和陕西省贯彻纲要《实施意见》精神，结合我市扶贫开发工作实际，特制定本规划。
一、基本情况和面临的形势
（一）“十一五”整村推进成效
“十一五”期间，我市扶贫开发整村推进工作在市委、市政府的正确领导下，认真贯彻落实中省扶贫开发方针政策，坚持以新农村建设为目标，以改善贫困村生产生活条件、增加农民收入为出发点，围绕基础设施、产业开发和村容村貌建设任务，创新工作机制，积极探索项目运行、项目管理的有效方式，通过党委总揽、政府主导、领导包抓、部门帮扶、企村结对、群众参与和项目捆绑、资源整合、动态管理、绩效考评等措施，极大调动了各级组织和广大干部群众参与扶贫开发的积极性，扶贫开发整村推进取得了显著成效。“十一五”期间，全市共启动整村推进项目村建设785个，投入建设资金15.84亿元，其中财政扶贫资金2.24亿元。改造基本农田4.65万亩，新修村组道路6736公里，铺设水泥路1175公里，建桥907座，建人畜饮水工程1945处，改造农电线路997公里；发展经济林21.09万亩，中药材15.78万亩，蔬菜10.72万亩，林果47.73万亩，茶叶9.61万亩，牲畜147.9万头；结合扶贫移民搬迁和村容村貌建设，新建房屋7910户2.14万间，实施农户改厨3.33万户，改厕2.77万户，改圈2.72万户，建沼气池8377口；维修村小学11.59万平方米，村卫生室3.14万平方米，村委会8.19万平方米，文化活动室1.18万平方米，培训农民62.53万人次。扶贫重点村人均纯收入由2005年的1218元增加到2010年的2382元，人均占有粮食稳定在350公斤左右。
（二）存在困难和问题。
1、贫困面大，贫困程度深。汉中市11个县区全部被列为《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定的秦巴山区特困片区扶持范围，其中国家扶贫开发工作重点县8个，省级扶贫开发工作重点县1个，有扶贫开发工作任务县区2个；革命老区县（区）9个。根据2010年扶贫开发摸底调查，全市农民人均纯收入在2000元以下的低收入村1223个，其中经“两项制度有效衔接”确认的贫困村495个，农民人均纯收入在1600元以下低收入人口74.6万人；新十年农村需移民搬迁人口85.25万人，其中扶贫移民搬迁对象36万人。
2、基础设施滞后，开发难度大。现有贫困村和贫困人口主要分布在自然环境恶劣，基础条件严重滞后的秦巴边远山区，境内群山连绵，山高沟深，扶贫开发难度大，投入成本高，虽然经过多年开发建设使贫困村基础设施得到一定改善，但由于中省投入有限，扶持规模小，加之地方财政困难，用于扶贫开发投入和项目配套有限，使贫困村生产生活条件受到一定制约，部分贫困村基础设施建设严重滞后，贫困群众行路难、吃水难、用电难等问题依然突出，扶贫开发任务十分艰巨而繁重。
3、产业发展缓慢，群众收入水平低。秦巴山区海拔高，气温低，光照不足，霜期长，不利于农作物生长，虽然近年来市县不断加大农业产业开发力度，积极引导贫困村围绕市场调整产业结构，但由于受自然环境和生产条件等限制，使贫困村产业项目很难形成规模，产业品种杂、经营链条短、项目收益低等问题仍然比较突出。加之产业投入不足，贫困群众文化素质较低，接受新思想、新政策、新信息的观念不强，适应产业市场发展的能力有限，使贫困村和贫困人口增收步伐缓慢。
4、返贫问题突出，巩固扶贫成果艰巨。秦巴山区属地质灾害多发区，洪涝、干旱、冰雹、泥石流等自然灾害连年发生，加之受市场波动和群众自身素质等影响，使不少已脱贫人口因灾、因病、因市场波动等因素返贫，全市年返贫率达到10-15%，巩固扶贫成果任务十分艰巨。
（三）发展环境和有利条件
1、中省高度重视扶贫开发，为我市加快脱贫步伐带来新的发展机遇。近年来，中省制定了一系列重大支农、惠农政策，安排的支农投入和扶贫投入不断增加，特别是今年中央扶贫开发工作会议的召开和中央10号、省委13号文件的相继出台，为我市进一步搞好扶贫开发工作指明了方向，并明确将秦巴山区作为新一轮中省重点扶持范围，提出了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫并驾齐驱，强力推进扶贫开发工作的相关政策及要求。为此，我市扶贫开发工作将面临新的发展机遇，各级党委、政府更加重视扶贫开发工作，特别是更加注重解决制约贫困地区经济社会发展的突出问题，贫困地区和贫困群众分享我国改革开放成果，早日摆脱贫困，实现共同富裕已成为社会发展的必然结果。
2、经过多年扶贫开发，为“十二五”整村推进积累了成功经验。“十一五”以来，我市积极组织以改善扶贫重点村基础设施建设、扶贫产业开发和村居环境整治为主要内容的扶贫整村推进项目建设，并在组织领导、工作结合、资源整合、项目建设、资金管理等诸多方面积累了许多成功经验和好的做法，为强势推进“十二五”扶贫整村推进工作奠定了坚实的基础。
3、贫困地区和贫困群众渴望发展和参与整村推进的愿望十分强烈。整村推进连片开发是中、省、市决定实施的一项重大惠民工程，也是帮助贫困地区改善生产生活条件、实现贫困群众脱贫致富的一项重要手段。随着社会的不断进步和发展，城市化进程不断加快，使贫困群众对生态环境、居住环境和生产生活条件的要求越来越高，延续良好生态、改善居住环境、提高生产水平和生活质量已成为广大农民群众的强烈愿望，积极参与整村推进连片开发和建设美好家园已成为贫困群众的自觉行动。
4、地方财政投入能力将进一步增强。随着经济社会的快速发展，市县可用财力逐年增长，投入扶贫开发资金和落实扶贫项目配套的能力将进一步增强，加之行业扶贫、整合投入、社会帮扶的责任更加明确，资金投向更加集中，能够为我市“十二五”整村推进连片开发提供有力的政策保障和资金保障。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以十七届五中、六中全会、中省扶贫开发工作会议和中央10号、省委13号文件精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持项目带动战略，坚持开发式扶贫方针，以新农村建设为目标，以提升整村推进项目村和贫困户自我发展能力、改善贫困群众生产生活条件、培育特色优势产业、提高农民生产技能、劳动素质、经济收入为重点，坚持基础设施建设与产业开发相结合、人居环境改善与自然生态修复相结合、社会公益事业与配套服务相结合，统筹规划、科学发展，全面提升整村推进连片开发工作水平，促进贫困村物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的综合协调发展，为全面建设小康社会打下坚实的基础。
（二）基本原则
1、坚持目标瞄准原则。按照中省要求，把列入国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发重点县和革命老区县范围的贫困村及“两项制度有效衔接”登记在册的贫困人口作为重点扶持对象，做到先难后易，采取有针对性的帮扶措施，加快推进贫困村及贫困人口的脱贫步伐。
2、坚持因地制宜原则。根据贫困村地域特点和经济发展现状，对有一定产业发展基础的村，通过建基地、扩规模、促营销等措施，把产业发展项目做大做强；对发展基础条件较差、经济相对落后的村，在着重抓好基础设施建设的同时，按照宜畜则畜、宜果则果等发展思路，加快推进“一村一品”建设。
3、坚持以人为本原则。着重培育和强化扶持对象的主体意识、参与意识和自我发展意识。动员和组织贫困群众参与规划、参与建设、参与监督、参与项目后续管理等全过程，最大限度地发挥群众的主动性和积极性。
4、坚持开发式扶贫原则。围绕稳定解决贫困群众温饱、促进农民增收的发展目标，把产业开发、基础设施和社会公益事业统筹兼顾，综合开发，整体推进。大力支持贫困村及连片区域的生态建设和特色产业发展，不断提升项目村及贫困人口的造血功能。
5、坚持社会参与原则。坚持党委总揽、政府主导、部门帮扶、企村结对、社会参与和群众自力更生相结合，加快推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫工作机制的建立，强化扶贫措施，夯实帮扶责任，动员和组织社会各界积极参与项目建设。
6、坚持公开透明原则。公开扶贫政策、受益对象和扶贫项目资金使用，自觉接受群众和社会监督，增强群众对项目规划、项目实施和项目资金使用管理的知情权、参与权和监督权。
三、规划目标及建设任务
（一）规划区基本情况
“十二五”整村推进规划范围涉及11个县区240个村、1442个自然村，总户数73318户、261320人，其中：贫困人口28005 户106420人；规划区总面积206114.83公顷，其中：耕地面积23235.78公顷，林地面积153588.11公顷，有效灌溉面积11831.86公顷；粮食播种面积20770.52公顷，粮食总产量83946.99吨，人均粮食占有量323公斤；经济作物播种面积5069.03公顷，总产量16185.6吨；大牲畜年末存栏113.48千头，出栏46.28千头。规划区不通公路行政村有39个、自然村497个；不通电自然村9 个；不通电话行政村12个、自然村104个；饮水困难人口73248人，未解决安全饮水102310人；需建设村卫生室228个，村文化活动室221个。
（二）规划目标
“十二五”期间，启动扶贫整村推进项目村建设240个，其中：镇巴县24个、西乡县29个，宁强县23个，略阳县24个、洋县27个、城固县29个、勉县23个、佛坪县13个、留坝县15个、南郑县23个、汉台区10个。按年度实施：2011年启动整村推进项目村47个；2012年启动整村推进项目村53个；2013年启动整村推进项目村56个；2014年启动整村推进项目村46个；2015年启动整村推进项目村38个。项目计划按年度下达，项目村建设期为两年。到“十二五”末，实现整村推进项目村水、电、路、气、房和环境改造“六到农家”，项目区生态环境、基础设施、村容村貌明显改善；特色增收产业基本形成；农民生活质量、健康水平、综合素质和自我发展能力明显提升；科技、教育、文化、卫生、通信等配套服务功能更加完善；贫困村人均纯收入增幅超过全市农村平均增幅水平，为实现到2020年基本消除绝对贫困现象和建设社会主义新农村打下坚实的基础。
（三）建设任务
1、以基础设施建设为突破口，着重解决贫困村行路、饮水、用电、住房、就学、就医等民生问题，使贫困村基本民生状况明显改善。
2、以产业开发为重点，因地制宜，注重特色，优化结构，提高效益，积极培育发展特色和增收产业，加快推进贫困地区农业产业化进程。
3、以提高农民收入为目标，加大贫困村从事农业生产和外出务工人员的科技实用技术培训和劳务技能培训，努力提高贫困人口的自我发展能力。
4、以村居环境整治为抓手，加快贫困村生态环境治理，积极实施改厨、改厕、改圈、沼气、太阳能、垃圾污水处理等项目建设，努力提升贫困群众的生活质量和健康水平。
5、加强贫困村科技、教育、文化、法制、计划生育、乡风民俗等精神文明和村级班子建设，全面提升贫困村的综合发展能力。
四、建设内容及投资概算
（一）建设内容
1、基础设施建设：危房改造8119户；新修或改造基本农田11718亩；建通村公路383.02公里、村内道路1123.05公里、组户路硬化27300平方米、建桥69座；建设村级水利设施417149 延米，灌溉渠2200米、河堤17855米；新建饮水工程10处，安全饮水入户26742户；实施农电改造259.17千米；建设村级社区广场2500平方米。
2、主导产业建设：成立互助资金协会51个，发展种植业17.09万亩，发展养殖业67.85万头，建产业大棚246个，林果业4800亩，实用菌54.21万袋，中药材925亩，发展大鲵11.1万尾，扶持特色农牧资源开发项目70个，手工业和零售业项目50个，扩建茶叶加工项目1个，旅游资源开发及三产服务项目63个。
3、环境与生态建设：规划建设村内垃圾及污水处理工程430个，实施人居环境改造2.18万户，退耕还林3.68万亩，天然林保护3.97万亩，公共环境美化、亮化5750平方米，农户庭院硬化8680平方米，场院硬化18710平方米；建文化广场4处，建公厕3处，建沼气池616口，实施一池三改725户。
4、社会事业建设：新建和维修村小学及幼儿园26所，村卫生室建设72个，村组织活动室126个，剩余劳动力转移培训8.63万人，建设专业合作组织149个，培育示范户2390户。
（二）资金筹措
240个扶贫整村推进项目村规划总投资140723.28万元，其中：争取中省财政扶贫资金投入23200万元，占总投入的16.49%；地方财政投入资金2043万元，占1.45%；行业部门投入资金54409.05万元，占38.65%；社会帮扶资金1777.4万元，占1.26%；信贷扶贫资金6315万元，占4.49%；群众自筹及投工投劳47324.1万元，占33.63%；其他资金5654.3万元，占4.02 %。其中中省财政扶贫资金扶持标准为：1000人以下村每村80万元；1000-1500人村每村100万元；1500人以上村每村120万元。财政扶贫资金重点用于扶持项目村产业发展、村内小型基础设施、村居环境整治等项目。各类项目投资按照5：3：2的比例控制。
（三）投资概算
规划用于基础设施建设投资67702.79万元，占48.11%；用于产业开发44052.13万元，占31.3%；用于村居环境整治19017.82万元，占13.51%；用于社会公益事业建设9108.24万元，占6.47%；其他投入842.3万元，占0.6%。
中省财政扶贫资金用于基础设施建设投资8176.41万元，占35.24%；用于产业开发9387.29万元，占40.46%；用于村居环境整治3963.92万元，占17.1%；用于社会公益事业建设1452.59万元，占6.25%；其他投入219.8万元，占0.95%。
五、保障措施
1.加强组织领导，夯实工作责任。各级党委、政府要充分认识整村推进连片开发工作的重要性和艰巨性，进一步强化思想认识，切实加强组织领导。按照“市抓管理、县负总责、镇抓落实、工作到村、扶贫到户”的总体要求，把整村推进连片开发列为全市“十二五”新农村建设工作重点，作为参与市级部门单位和县区扶贫开发工作年度目标考核内容。一把手要对整村推进连片开发工作负总责，分管领导要具体抓。参与扶贫开发的部门单位和县区要积极探索整村推进组织领导、工作结合、项目管理的新机制，把扶贫任务和扶贫责任落到实处。扶贫部门要把整村推进连片开发作为扶贫开发工作的重中之重，分工包抓领导，明确帮抓干部，细化具体责任，确保整村推进连片开发工作的顺利实施。
2. 加大资源整合，保证项目投入。市县政府要不断加大扶贫开发投入力度，积极落实每年地方财政收入2%用于扶贫开发的政策，确保财政扶贫资金投入逐年增长。充分发挥扶贫开发领导小组的组织协调职能，加大扶贫政策宣传，强化计划衔接、项目配套、行业共建、部门帮扶、企村结对、定期会商、信息交流等工作机制，形成各级重视、多方投入、联合共建的扶贫工作格局。要突出基础设施建设重点，主攻路、水、电等严重制约贫困村经济社会发展的瓶颈问题，按照“渠道不乱、用途不变，各尽其力、各记其功”的原则，把涉农项目资金集中用于改善贫困村基础设施建设上，以此缓解项目村基础设施建设投入不足的问题。要坚持统筹发展、全面推进的原则，有效发挥行业系统、行业部门在扶贫开发工作中的重要作用，把科技、教育、文化、卫生、体育、通信、广播电视、精神文明等社会公益事业重点转向整村推进连片开发区域，通过扶业、扶项、扶智、扶弱和送政策、送科技、送信息、送服务等工作，努力提升整村推进连片开发的综合扶持效益。
3. 坚持项目带动，加快产业发展。要围绕市、县确定的农村主导产业发展思路，因地制宜地搞好农业产业结构调整，科学制定整村推进产业发展规划，坚持“短、中、长”结合，“名、特、新”优先，“种、养、加”并举，“产、供、销”配套服务，逐步扩大产业规模，提高农产品市场占有率；坚持项目带动战略，有效发挥扶贫贴息项目贷款的载体扶持作用，重点支持对整村推进项目村增收有带动能力的农业产业化龙头企业，通过“公司+基地+协会+农户”及订单模式，采取带项目、带技术、带培训、带销售等手段，有效拉动项目村产业发展；整村推进项目村应立足资源优势，切实发挥产业直补资金、互助资金和小额信贷等到村到户扶持资金作用，根据市场需求选准、选好发展项目，围绕项目建设搞好服务工作，努力实现产业发展、农民增收的目标。
4.强化科教培训，提高综合素质。坚持以人为本，大力普及和推广农业先进实用技术，鼓励科技人员到整村推进项目村、项目片区开发创业，加速贫困区域的科技成果转化。县区应围绕整村推进产业开发任务，本着实际、实用、实效的原则，有针对性地举办各类种植业、养殖业和加工服务业等科技实用技术培训班，并有效发挥科技能人、致富大户的传帮带作用，力争用五年时间把项目村贫困户主要劳动力轮训一遍，确保项目村每户有1人掌握1至2门实用技术；确保每个贫困户至少有1名“科技当家人”。加强“雨露计划”培训政策宣传，动员农村青壮年积极参加扶贫劳务技能培训，提高办学质量，拓展就业渠道，作强劳务品牌，优选用工企业，搞好跟踪服务，确保务工人员收入水平逐步提高，努力实现培训一人，就业一人，稳定一人，脱贫一户的目标。
5.加强阵地建设，动员群众参与。县（区）、镇党委要把基层组织建设作为扶贫整村推进项目建设的重要内容，选强配硬村级领导班子，把想干事、能干事、干成事的人选进队伍，按照“围绕扶贫抓党建、抓好党建促发展”的思路和“五个好”要求，切实加强以村党支部为核心的农村基层组织建设，充分发挥基层党组织及党团员的先锋模范作用，广泛动员和组织群众积极投工投劳，参与扶贫开发和项目建设，努力提升扶贫整村推进项目建设质量和水平。
6. 搞好监督管理，提高扶持效益。严格执行《国家财政扶贫资金管理办法》和《陕西省财政专项扶贫资金报帐制实施细则》，对扶贫整村推进项目资金实行专户管理，专款专用，封闭运行；严格执行财政扶贫资金绩效考评办法，坚持项目计划管理、坚持项目计划审核报批程序、坚持项目资金使用公开、公示制度，广泛接受社会各界的监督，加强扶贫项目资金检查和审计，建立健全财政扶贫项目资金监测体系，坚决杜绝贪污、挤占、挪用扶贫资金现象发生，确保扶贫项目资金安全高效运行。
7.坚持包扶制度，合力开发建设。广泛开展社会扶贫活动，积极引导社会各界和非行政组织关心支持扶贫开发工作。深入开展党政机关、企事业单位定点扶贫工作，进一步完善领导联县、部门包村、企村结对帮扶责任制，动员社会各界积极开展科技扶贫、教育扶贫、健康扶贫、文化扶贫、连心共建、扶贫济困、资助贫困学生等社会扶贫事业，加快推进大扶贫工作格局的建立。加大对包村扶贫工作的考核力度，继续实行不脱贫不脱钩的工作责任制，加快整村推进项目村建设步伐，确保按期完成“十二五”扶贫开发整村推进规划任务。
